●杜鷹副主任在全國發展改革系統法制工作會議上的講話

●2005年全國發展改革法規工作會議在廈門舉行

 

實事未是推薦和提示：作為鹽政法規從業人員，對杜鷹副主任在全國發展改革系統法制工作會議上的講話應當認真學習，因為國家的鹽業主管部門是國家發改委，其有關發改委系統法制工作要求精神，對各省鹽業部門也是應當認真執行的。近年在有關出差和會議上與各省鹽政交流，一些同仁好象有找不到組織的感覺。其實這隻是新的組織關系和領導、指導方式發生了變化，我們要努力去适應。根據鹽業管理條例和機構變動規定，國家鹽業主管機構是發改委，具體部門是工業司——鹽業管理辦公室，有關管理和工作指導均按辦事程序在進行，如整頓和規範食鹽市場秩序、食鹽定點生産、工業鹽管理、鹽業産業結構調整的大政方針等等，隻是在鹽政執法的稽查私鹽這一塊的具體工作，鹽辦和中鹽(中鹽司與中鹽協承擔的委托鹽業管理的鹽政鹽務事務中，鹽政這一塊好象目前沒有明确，趙玉水處長好象不管了)現在無具體處室和承辦人可以請教。二是省級鹽業主管部門大多數歸口在經委、商務系統，由發改委系統直管的不多，大多鹽政具體事務要由各省鹽政自行在當地政府及法制辦的指導下按鹽業法規運作，每年或兩三年開一次鹽政執法面上的全國級會議沒有原國家輕工業鹽業管理辦公室那樣按部就班的年度年年有活動，鹽政工作按照本級政府及政府法制辦的要求，開展依法行政依法執法活動，省際之間的協調由各省自行辦理。這個新特點就是大政方針和規矩由發改委鹽辦制定，執法具體操作由各省鹽務局承辦。所以，适應新形勢和新的運行模式，一是各級鹽政在國家鹽業主管部門的領導下開展鹽業管理工作，就要主動加強與國家發改委鹽辦的鹽管工作彙報，遇有鹽業管理政策問題非請示不可，我的感覺是有問必有答，解決問題及時；二是在執法的稽私上，接受本級政府和法制部門對依法行政、行政執法工作安排和執法監督檢查，按照鹽業行政法規和地方性鹽業法規、規章開展依法治鹽行動。在這樣的基礎上，鹽政人員學習《杜鷹副主任在全國發展改革系統法制工作會議上的講話》，“強化執法意識，提高依法行政的自覺性”，就很有必要了，特此推薦。同時推薦各位有時登錄發改委工業司鹽業管理網站，閱看最新國家鹽業管理政策動态。

 

——杜鷹副主任講話涉鹽部分

“徒法不能自行”，總是要靠人去執行的。發展改革系統既是綜合經濟管理部門，也是行政執法部門。全系統的工作人員都要強化有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償的意識，為人民用好權，執好法。

    要增強執法意識。發展改革系統的大量工作，包括企業投資項目核準、電力調度管理、企業債券發行、食鹽專營管理、政府定價等許可審批事項，投資項目清理、重大項目稽察等監督檢查職責，都是行政執法活動。從全系統來看，有的同志隻有權力意識，沒有執法意識，執法主體意識不強、執法程序和标準不夠明确、執法責任追究難以落實的問題還是存在的。這個問題如果不加以糾正和改進，不僅法律和政策得不到很好的落實，而且還會引發行政責任和法律責任問題。從這個意義上講，有法不依，執法不嚴，仍是全系統法制工作的一個薄弱環節，而要改變這種狀況，首先要從強化執法意識，提高依法行政的自覺性入手。

 

 

貫徹落實十六屆五中全會精神努力提高發展改革系統法制工作水平

 

——國家發展和改革委員會杜鷹副主任2005年11月4日在全國發展改革系統法制工作會議上的講話

 

同志們：

    兩個月前，國家發展改革委領導班子做了些調整和新的分工，根據黨組決定，我具體分管法規司的工作。法制工作涉及發展改革各個領域、各個方面，是一項與發展改革全局密切相關的重要工作。随着全面推進依法行政和建設法治政府步伐的加快，法制工作任務日益繁重，地位也越來越重要，我負責這方面工作，深感責任重大。今天，很高興參加全國發展改革系統法制工作會議，在這裡，我首先代表國家發展改革委黨組對這次會議的召開表示祝賀，向參加會議的全體同志表示歡迎！希望這次會議能取得實效，也希望我們共同努力，務實創新，開創發展改革系統法制工作新局面。

    前不久，舉世矚目的黨的十六屆五中全會勝利閉幕。會議審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，謀劃了全面建設小康社會關鍵時期我國經濟和社會發展的宏偉藍圖。發展改革系統既負有具體編制“十一五”規劃的職責，又是“十一五”規劃的執行者。貫徹落實好《建議》精神，要體現在馬凱同志講的八個字上，就是“立足當前，謀劃長遠”。立足當前，就是做好今年四季度和明年的宏觀調控，為“十一五”開局打好基礎；謀劃長遠，就是要編制好“十一五”規劃，把規劃做深做實。這是當前發展改革系統的兩個主要任務。我們這次會議，就是要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，落實黨的十六屆五中全會精神，以科學發展觀統領經濟社會發展全局，認清形勢，交流情況，明确任務，努力把發展改革系統的法制工作提高到一個新水平。下面，我講三點意見，與大家共同讨論。

    一、努力提高發展改革系統法制工作水平，為實現“十一五”經濟和社會發展目标提供有力的法律保障

    《建議》指出，今後五年是全面建設小康社會承前啟後、開拓創新的關鍵時期，既耽誤不得，也失誤不起。在新的曆史條件下，要保持國民經濟的平穩較快增長，保持經濟社會全面協調健康發展，不僅要堅持“發展就是硬道理”，更重要的是必須堅持科學發展，也就是說，要以科學發展觀統領經濟社會發展全局。這是《建議》最鮮明的特色，是對多年來我國經濟社會發展實踐經驗的總結和概括，是貫穿《建議》的一條紅線。《建議》提出的“六個必須”的原則，即：必須保持經濟平穩較快發展；必須加快轉變經濟增長方式；必須提高自主創新能力；必須促進城鄉區域協調發展；必須加強和諧社會建設；必須不斷深化改革開放，以及《建議》提出的主要任務，如加快社會主義新農村建設、推進技術自主創新、在區域發展上劃分不同的功能區、建設資源節約型社會和環境友好型社會等，都充分體現了科學發展觀的基本要求。在“十一五”時期，切實把經濟社會發展轉入科學發展的軌道，任務光榮而艱巨，而隻有全面完成“十一五”的各項任務，我們才能夠赢得全面建設小康社會的主動權。

    全國發展改革系統是重要的宏觀經濟調控和經濟運行調節部門，《建議》提出的各項目标和任務，都與我們的工作密切相關。做好“十一五”改革發展的各項工作，尤其是做好明年“十一五”開局年的各項工作，需要全系統的共同努力，其中，做好法制工作是一個重要方面。從大的方面來說，五中全會的《建議》對法制工作有明确的要求，就是要“貫徹依法治國的基本方略，全面推進法制建設，完善市場主體、市場交易、市場監管、社會管理、可持續發展等方面的法律法規”，“加快建設法治政府，全面推進依法行政”。這表明，法制工作既是“十一五”經濟社會發展的内在目标，同時又是“十一五”經濟社會發展的有力保障。從我委系統來說，法制工作與發展改革其它方面的工作也有着内在的聯系，沒有法制工作為全委工作提供服務、保障和支撐，我委有關“十一五”規劃目标和任務的各項工作就難以順利推進。隻有法制工作做好了，發展改革系統才能正确地和充分地履行好自己的職責，才能保證不越位、不錯位、不缺位。之鑫同志一再講要搞清楚法制工作的定位，我理解，這個定位應該是“立足全局抓法制，抓好法制促全局”。

    國家發展改革委組建兩年多來，按照國務院關于全面推進依法行政的總體部署，在黨組的正确領導下，以貫徹落實行政許可法和國務院投資體制改革決定為契機，推動法制建設邁進了一大步，上了一個新台階。法規司和各地法制工作機構開展了大量卓越有成效的工作，取得了顯著成績。突出表現在以下幾個方面：一是，依法行政的意識和法律素質大大提高。委内各個司局及地方發展改革部門在履行職責時，都開始自覺地從法律的角度去審視行為的依據、程序、責任和後果，把自己自覺地置于法律之下，并用以約束自己的行為。二是，重視委内制度建設。法規文件的審議已成為委主任辦公會的重要議程。據統計，這兩年主任辦公會的議題中有一半以上是屬于這個範疇的内容。三是，立法步伐明顯加快，起草、頒布的行政法規、規章逐年增多。四是，行政執法得到增強。認真貫徹《行政許可法》，清理行政許可和行政審批，保留的各項行政許可和行政審批項目都有了合法依據，并建立了配套的規章制度。積極開展與我委職能有關的法律法規執行情況的監督檢查。五是，對行政行為的監督水平進一步提高。堅持以事實為依據、以法律為準繩，嚴格依法辦理行政複議和行政訴訟案件，努力化解矛盾糾紛，促進依法行政。各地發展改革部門對法制工作的重視程度也不斷提高，健全了機構，充實了隊伍，強化了職能。總體上看，法制工作已經成為發展改革工作不可或缺的組成部分，對推進全委工作起到了重要的保障作用。

    但我們也必須看到，當前發展改革系統依法行政的狀況與建設法治政府的要求相比，還有一些不相适應的地方。主要表現在四個方面：一是依法行政的意識還需要進一步提高。一部分同志覺得經濟工作是硬任務，法制工作是軟任務，說起來重要，做起來就變樣了。沒有從長遠的角度去考慮工作的法制化問題，以為這些工作一向是我委的職能，一向是這樣做的，有沒有法律無關緊要。二是關系發展改革工作全局的重要法律缺位。如投資管理、發展規劃、運行調節等主要職能缺乏明确的法律地位和法律依據。三是執法不嚴的問題仍然存在。重事前審批許可，輕事後監督檢查的觀念尚沒有很好轉變。四是有法難依。有些與職能密切相關的法律法規可操作性不夠，還有些沒有及時根據形勢變化進行修改。對這些存在的問題，必須采取有效措施加以解決，否則對發展改革系統履行職責和長遠發展是十分不利的。

    要提高發展改革系統的法制工作水平，我認為首先還是要解決認識問題。隻有真正認識到加強法制工作的重要性和緊迫性，才能增強做好法制工作的自覺性。結合“十一五”規劃的目标和任務，結合我委職能，我們要從戰略高度進一步深刻領會依法執政、依法行政的重要性。

    （一）加強法制工作是提高宏觀調控水平，保持經濟平穩較快發展的迫切需要

    “十一五”期間，要緊緊抓住并用好戰略機遇期加快發展，首先要保持經濟平穩較快運行，防止經濟出現大的起落。為此，就要加強和改善宏觀調控，以消除經濟運行中的不健康、不穩定因素和各種偏差。90年代以來，通過應對通脹和緊縮兩個方面的宏觀調控實踐，我們已經積累了比較豐富的經驗，這對完善今後的宏觀調控是十分有益的。總結以往經驗，其中很重要的一條，就是必須更加注重運用法律手段。在西方國家，宏觀調控通常采取兩個手段，即财政手段和貨币手段。從我國國情出發，我國經濟的宏觀調控，除了财政手段和貨币手段，還要有産業政策和投資政策。目前，财政有預算法，貨币有銀行法，都有明确的法律依據，而投資政策和産業政策還缺乏法律依據，這就給宏觀調控帶來很大的不便。如，清理固定資産投資項目時，往往以行政審批為依據，而不是以行業準入标準和技術法規為依據，用的主要是行政手段而不是法律手段，這就往往造成合理不合法，合法不合理的紛争，降低了宏觀調控的有效性。又如，在清理電站項目無序建設過程中，如何保證電網企業對違規建設電站不得接入系統，銀行及有關金融機構不得提供貸款，如何實施對違規項目的經濟處罰，這些都要通過制定配套法規和加強監督執法來加以落實，否則，宏觀調控的措施就很難落到實處。在市場經濟條件下，通過法律提供透明的和可預期的制度安排是十分重要的，這樣才能合理引導企業投資行為，增強宏觀調控的有效性，避免出現事後調控難度大、代價高的被動局面。還有一點我們感受比較深的是，宏觀調控的有效實施單靠一個部門是做不到和做不好的，需要各個部門的配合和協調。要形成部門之間的合力，最有約束力、最穩定的就是通過完善法律法規，以明确各個部門在調控中的地位及其職責分工，否則，就會産生扯皮現象，延滞時間，增加成本。因此，不論從當前看，還是從長遠看，增強宏觀調控的有效性，必須進一步強化法律手段。

    （二）加強法制工作是深化改革、完善社會主義市場經濟體制的重要保障

    《建議》把深化體制改革放在重要位置，通過深化體制改革，為經濟平穩較快發展提供體制保障。我國的改革正處于攻堅階段，這個階段的基本特征是，舊的體制被打破了，但還在起作用，新的體制框架初步建立起來了，但還不完善。我們特别要注意的是，在新舊兩種體制交替過程中，由于兩種體制因素都在起作用，就難免會産生許多由于“管理真空”而引發的矛盾和沖突，導緻市場秩序紊亂，交易成本上升，市場主體行為短期化，甚至出現權力“尋租”，的确存在着使改革的成果付之東流的危險。因此，努力縮短新舊體制轉換的過程是必要的。那麼，如何才能縮短這個轉換過程？一方面，要進一步深化改革，促進改革到位；而另一方面，則必須及時地把實踐證明行之有效的政策上升為法律。市場經濟是法制經濟，這是市場經濟的本質要求。隻有法律才具有穩定性、公開性、權威性和強制性，才能賦予市場主體良好的預期，才能建立權利與義務對等的關系，也才能有效規範市場主體行為。國務院頒布投資體制改革決定後，我們現在抓緊制定有關的配套文件，以及政府投資條例、企業投資項目核準和備案條例等配套法規，就屬于這一類的工作。又如，國務院今年頒布了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟發展的若幹意見》，也就是36條，而36條要真正落到實處，需要各部門、各地方進一步清理、修訂和完善有關法律法規和部門規章。現在的問題是，這種除舊布新的工作，把改革成果規範化、法制化的工作量大面廣，難度很大，要最終建立完善的市場經濟體制，我們必須加大工作力度，加快工作步伐。

    （三）加強法制工作是加快轉變經濟增長方式，建設資源節約型社會和環境友好型社會的有效手段

    《建議》把加快轉變經濟增長方式作為落實科學發展觀的核心内容，對建設資源節約型、環境友好型社會提出了明确要求。随着我國經濟快速增長和人口不斷增加，水、土地、能源、礦産等資源不足的矛盾日益突出，生态建設和環境保護的形勢也日益嚴峻。如果繼續沿用粗放型的經濟增長方式，資源将難以支撐，環境将難以承受，發展将難以為繼，從我國經濟社會發展全局和長遠考慮，加快經濟增長方式轉變已經刻不容緩。轉變經濟增長方式，建設資源節約型、環境友好型社會，僅靠宣傳号召是不夠的，這個過程本質上是一個轉變機制和體制的過程。要真正把增長方式轉變過來，就要深化資源要素價格的改革，推進财稅政策的調整，市場準入标準的建立，完善國民經濟核算體系和指标體系等。而要理順體制、建立機制，并使之長期有效地發揮作用，最終還是需要靠法律做保障。比如，為了推進經濟結構調整，加快經濟增長方式轉變，就必須做好鼓勵、限制和淘汰工藝、技術、裝備及産品目錄的制定工作，而做好這項工作，既需要與環境保護、安全生産、産品質量等方面的法律法規相銜接，又需要進一步細化完善現行法律法規。又比如，制定産業政策、行業規劃，以更好地引導企業投資，規範政府部門的投資管理，又涉及到行政執法和行政許可事項，為增強權威性和有效性，有的還需要以國務院決定或行政法規形式發布。這方面的工作已經提出幾年了，也做了不少工作，現在看來，還需要加快進度，一個行業一個行業地去落實。這方面的立法，也已經成為經濟立法的熱點領域，數量多，任務重，像《循環經濟促進法》、《節約能源法（修訂）》等立法，直接由全國人大組織起草。由此可見，在轉變經濟增長方式方面，法制工作也必須拓寬領域，及時跟進。

    （四）加強法制工作是統籌經濟社會協調發展、構建社會主義和諧社會的必然要求

    我國已經進入人均GDP1000美元以上的發展階段，利益主體有進一步多元化的趨勢，收入分配有進一步擴大的趨勢，社會群體有進一步分化的趨勢，人們的思想和行為也有進一步複雜化的趨勢。這些矛盾都屬于人民内部矛盾，但也要看到，這些人民内部矛盾處理不好，也有可能激化，甚至嚴重影響社會穩定。正是針對社會結構的這種變化，中央提出了構建社會主義和諧社會的任務。處理各種社會矛盾和問題，既需要靠思想教育、政策引導和經濟手段，更需要法律的規範和引導。和諧社會是民主法治的社會，法治是和諧社會的基本特征和根本保障。隻有依靠完備的法律體系，才能更好地保護人民群衆的利益，才能體現和兼顧各個利益主體的不同利益訴求，暢通糾紛的解決渠道，才能及時有力地制裁侵害群衆利益的違法行為，有效維護人民群衆的正當權益。從我委工作職責來說，促進和諧社會建設的一個重要工作，就是要做好行政複議工作，處理好政府與老百姓的關系。作為政府職能部門的發展改革委，一定要以認真負責的态度做好行政複議工作。機構改革後，各級發展改革部門增加了不少直接面向公民、法人的行政許可和審批事項，産生的法律糾紛明顯增加，幾乎涵蓋了投資審批、政府定價、債券發行、規劃管理、經濟運行調節等發展改革的所有領域。近年來，收到的投訴舉報、複議訴訟有越來越多、越來越複雜的趨勢。據統計，去年，國家發展改革委收到的各類信訪舉報283件，到今年10月已經400多件，大幅度增加。我們要從立黨為公、執政為民和依法執政的高度，按照構建社會主義和諧社會的要求，不斷提高依法行政的能力，暢通糾紛解決的訴求渠道，妥善解決各種争議，依法保障人民群衆的權利和利益，樹立法治政府的形象，在這方面，我們也有大量的工作要做。

    二、理清思路，抓住重點，深入推進發展改革系統依法行政進程

    各級發展改革部門要認真學習五中全會《建議》的精神，緊緊圍繞全委工作的中心任務，按照《全面推進依法行政實施綱要》的部署和要求，進一步理清思路，抓住重點，深入推進發展改革系統依法行政進程。法規司在去年系統會上提出的工作思路，即“圍繞一個中心，貫穿一條主線，搞好五個結合”，是符合實際的，也是可行的。要認真總結實踐經驗，繼續按照這個思路紮紮實實地開展各項工作。

    （一）統籌規劃，突出重點，切實加快立法進程

    立法工作是依法行政的前提和基礎，加快立法進程是當前發展改革系統的一項重要任務。一方面，與其它部門比較，發展改革系統無法可依、有法難依的問題顯得更加突出，迫切需要加快立法進程。另一方面，立法是一項細緻艱苦的基礎性工作，随着改革發展實踐的展開，立法的難度也越來越大。尤其是發展改革部門的立法事項，通常都要涉及許多部門和領域，更多的涉及到現行體制和利益格局的調整，各方面達成共識的難度也就很大。因此，發展改革系統要卓有成效地做好立法工作，必須統籌規劃，突出重點，加強協調，主動推進。

    一是要增強加強立法工作的緊迫感。立法工作事關發展改革工作大局，甚至可以說立法是立委之本。要從這樣的高度來認識立法工作的重要性，增強做好立法工作的主動性。有的立法項目，是不能靠别人來做的，一定要我們自己上手來做；有的立法項目，可能幾個部門都可以做，等其它部門提出來并且做了充分準備，我們再去争就很被動。因此，對于立法工作，絕不能以工作忙為由而有所懈怠，人無遠慮，必有近憂。

    二是要統籌規劃，突出重點。要強化立法工作的計劃性，避免立法項目的低、散、雜、亂現象。要重視編制立法規劃工作，根據需要和可能，根據立法事項的緊迫性、工作基礎和難易程度，來合理安排立法計劃。每年我委能列入國家立法計劃的項目數量有限，因此，立法工作要做好充分的研究論證工作，不能草率從事，更不能“臨時抱佛腳”，要分清輕重緩急、主次先後。優先考慮那些保障發展改革大局所必須的、各級領導關注和群衆反映強烈的項目。當前和今後一段時期，發展改革系統立法工作的重點是，投資管理、發展規劃、産業政策和市場準入條件、發展循環經濟、節約資源、能源建設和發展，以及促進非公有制經濟發展方面的法律法規和規章。

    三是要加強溝通協調，提高立法工作的民主性和科學性。每一項立法工作或法律法規的修訂工作，都要涉及到方方面面。絕不能閉門造車，也不能搞唯我獨尊。根據立法事項涉及的範圍，通常要組成由委内有關司局處室或跨部門的起草小組，有的還需要建立部門間不同層級的協調機制。在起草過程中，要請人大、政府法制辦先行介入，主動接受指導。要注重深入實際的調研，注重廣泛征詢專家和社會公衆意見，努力提高立法工作的民主性和科學性。

    （二）規範行為，落實責任，切實提高行政執法水平

    “徒法不能自行”，總是要靠人去執行的。發展改革系統既是綜合經濟管理部門，也是行政執法部門。全系統的工作人員都要強化有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償的意識，為人民用好權，執好法。

    一是要增強執法意識。發展改革系統的大量工作，包括企業投資項目核準、電力調度管理、企業債券發行、食鹽專營管理、政府定價等許可審批事項，投資項目清理、重大項目稽察等監督檢查職責，都是行政執法活動。從全系統來看，有的同志隻有權力意識，沒有執法意識，執法主體意識不強、執法程序和标準不夠明确、執法責任追究難以落實的問題還是存在的。這個問題如果不加以糾正和改進，不僅法律和政策得不到很好的落實，而且還會引發行政責任和法律責任問題。從這個意義上講，有法不依，執法不嚴，仍是全系統法制工作的一個薄弱環節，而要改變這種狀況，首先要從強化執法意識，提高依法行政的自覺性入手。

    二是要明确執法依據。要根據《行政處罰法》、《行政許可法》等法律規定，進一步清理現行法律法規和規章，該廢止的要廢止，該修訂的要修訂，該堅持的要堅持。清理出的各項執法依據，還應以适當形式向社會公布。

    三是要嚴格執法。各級發展改革部門的行政執法，涉及行業領域衆多，其中不少執法事項利益關系重大，社會公衆的關注度比較高。比如，對違規建設電站項目的處理，暫停某個地區投資項目的審批或資金撥付，影響面大，甚至關系到一個企業、一個地區的發展。要做到嚴格執法、公正執法，就必須嚴格執法程序，落實執法責任。要認真貫徹落實《國務院辦公廳關于推進行政執法責任制的若幹意見》，明确職責分工，分解執法職責，明确内設不同機構、崗位執法人員的執法責任，并加以落實。要防止不履行法定職責或者不作為的情形發生，防止不按法定程序辦事。這兩年各級發展改革部門發生的行政訴訟案件和行政複議案件，主要是由于這方面的原因而引發的，對此要引起足夠重視。

    四是要建立反饋機制。行政執法是一個不斷完善的過程，是一個立法和執法相互反饋的過程。為此，要建立法律法規執行情況的反饋機制，及時對行政執法過程中發現的問題進行研究總結，為日後修改完善這些法律法規提供依據。

    （三）增強責任意識，完善工作方法，認真負責地做好行政複議工作

    行政複議工作是政府面向群衆，妥善解決兩者之間矛盾的一項重要工作，政治性強、政策性強，是化解人民内部矛盾、維護社會穩定的一個有效途徑。我委開展行政複議工作的曆史還不長，要十分注意總結經驗，不斷提高各級發展改革部門行政複議工作的質量。

    一是要高度重視。近年來，發展改革系統的行政複議發案趨勢，呈現出數量逐年上升、涉及領域擴大、重大複雜案件增多的特點。比如，中國國營林場總公司訴我委和财政部關于國家轉資本金一案，涉及政策規定的時間跨度達20多年，缺乏明确的法律依據，涉及的部門，除我委和财政部外，還有林業、農業等部門，從受理到二審結案曆時16個月。雖然最後我委勝訴，但辦案難度很大。今後，民告官的情況還會有，而且随着公民法律意識的增強，複議訴訟還有增加的趨勢，各級發展改革部門都要對做好新形勢下行政複議工作的重要性有足夠的認識，對這項工作的複雜性有足夠的認識。做好發展改革系統的行政複議工作，對于保護公民、法人和其他組織的切身利益和合法權益，樹立發展改革系統的良好形象具有重要意義，也是對發展改革系統依法行政能力和水平的檢驗。全系統法制工作機構對每一個行政複議案件都要本着對群衆負責，對機關負責，對法人代表負責的精神認真對待，絕不可掉以輕心。

    二是要完善工作制度和工作方法。首先，要加強系統内部的協作機制，這既包括法制工作機構與其他業務處室之間的橫向溝通，又包括國家發展改革委和地方相關單位的上下聯系。其次，要加強與政府法制辦、人民法院以及其他相關部門的溝通與協作，争取理解和支持，保障案件順利審理。第三，要注重與申請人的溝通，化解對立情緒。在辦案過程中要盡量通過耐心細緻地解釋說服工作，将矛盾化解在複議階段，避免引發進一步的行政糾紛或者上訪申訴。

    三是要關口前移。做好行政複議工作，不僅要辦好案，而且要想方設法預防行政争議的發生。行政複議案件的發生多緣于對發展改革業務的法律依據、決策過程、政策設定和執法行為的異議等。有時我們的一個便函，一個電話，都可能成為提起複議、對簿公堂的原由。因此，通過行政複議工作來監督發展改革部門依法行使職責，這是一方面，還有一方面，就是要通過說法、普法，“以案釋法”，将帶有普遍性的案例加以總結分析、舉一反三，反饋到業務司局、業務處室，盡量提高依法行政的水平，避免偏差的發生。

    （四）學用結合，注重實效，堅持不懈地開展普法宣傳教育

    做好普法工作是提高發展改革系統依法行政能力和水平的基礎性工作。随着依法治國、依法行政進程的加快，頒布施行的法律法規越來越多，其中有許多與我們的工作職責密切相關。我們實際工作中存在的有法不依、執法不嚴的問題，在很大程度上同不熟悉、不掌握這些法律法規有着直接的關系。在新形勢下，不學習法律，很難設想能夠做好工作。“四五”普法取得了明顯的成績，但對于成績不能估計過高，要總結經驗，堅持不懈地推進普法工作。

    一是要認真總結“四五”普法經驗。“四五”普法已進入總結交流和表彰階段，各地都有許多好的經驗和做法，要認真總結。比如，在普法對象上，堅持以領導幹部學法、用法為重點；在普法内容上，始終圍繞發展改革中心工作；在普法形式上，力求形式多樣，生動活潑；在普法效果上，注重制度建設、建立長效機制。要把這些好的經驗總結出來，在“五五”普法中堅持下去。

    二是要堅持學用結合、注重實效。要進一步探索适應新形勢的各種行之有效的普法辦法，引導大家在工作中學，帶着問題學，在處理實際問題中學。要學會運用法律知識去解決實際問題，再根據實際工作提出的新要求、新問題，把學習引向深入。通過學法懂法，提高依法行政水平，推動立法和建章立制；通過守法用法，規範執法，保證各項法規政策落到實處。

    三是要積極做好“五五”普法準備。中央正在研究制定“五五”普法規劃，我們要做好貫徹落實的準備工作，制定和實施好發展改革部門“五五”普法規劃。普法内容應當根據形勢變化和發展改革工作需要，每年确定不同的重點。當前，要把學習貫徹《公務員法》及其配套細則，作為近期以及“五五”普法的重要内容。

    （五）服務全局，标本兼治，逐步建立适合我國國情的招投标制度

    建立規範的招投标制度，對于維護公平競争的市場秩序、完善社會主義市場經濟體制十分重要。《招标投标法》實施以來，促進了市場經濟秩序的整頓和規範，有力推動了投資體制改革，招投标領域不斷拓寬。招投标工作是各級發展改革部門的重要職責，近兩年來，通過上下共同努力，招投标工作取得了重要進展，完成了幾件影響比較大的事：起草了《國務院辦公廳關于進一步規範招投标活動的若幹意見》；建立了招投标部際協調機制；成立了中國招标投标協會。下一步，要依托已有的工作成果，在規範招投标市場等方面邁出新的步伐。

    一是要明确招投标工作的指導思想。要認真學習貫徹曾培炎副總理在中國招标投标協會成立大會上的講話精神。招投标工作要為經濟和社會發展全局服務，為國家重點建設服務，為加強政府自身建設服務。做好新形勢下的招投标工作，要深入貫徹“三個代表”重要思想，全面落實科學發展觀，大力推進體制創新、機制創新和科技創新，進一步整頓和規範市場秩序，加強和改善行業管理，規範發展中介組織，促進招投标市場健康發展。

    二是要完善招投标制度。根據馬凱主任在紀念《招标投标法》實施五周年座談會上講話中提出的工作任務，要繼續完善配套法規，探索督促招标人與中标人嚴格按照合同約定完成中标項目的有效辦法。各地要繼續抓緊有關招投标法規文件的清理，維護法制統一。貫徹《國務院關于投資體制改革的決定》，在項目的建設和管理中，更多的引入招投标機制。進一步理順招投标行政監督體制,探索從制度上和機制上懲治和預防工程建設招投标領域腐敗現象的措施。建立招标采購師執業資格制度，提高招投标從業人員素質。建立和發揮部門之間招投标聯系協調機制的作用，防止政出多門。切實發揮中國招标投标協會作為跨部門、跨地區行業自律組織的作用，協助政府更好地規範招投标活動。希望各地支持協會開展活動，同時要積極推動組建本地區的招标投标協會或者分支機構。

    三、加強隊伍建設，努力當好參謀、助手和顧問

    國家發展改革委組建兩年多來，通過上下共同努力，法規系統建設不斷加強，初步建立了系統内部和與有關部門分工協作的機制，人員和隊伍素質顯著提高，工作局面不斷開拓。但是與新形勢的新要求相比，我們的工作還存在不适應的問題，這就需要進一步加強隊伍建設，不斷提高我們這支隊伍的政治素質和工作水平。之鑫同志在前兩年系統會上，對隊伍建設都提出過明确要求，這裡，我再強調三點。

    （一）加強對法制工作的領導

    相對于發展改革的整體工作而言，法制工作是一項基礎性、服務性工作。發展改革系統的法制工作有着自己鮮明的特點：一是專業性強，政治性強，政策性強；二是責任重大，工作量大；三是涉及業務工作的方方面面。因此，做好發展改革系統的法制工作很不容易，它不僅是法制工作機構的事，也是整個發展改革部門職責内的大事。各級發展改革部門都要關心和支持法制工作，把它列入重要議事日程。凡是重要的立法項目和重大的行政處理決定，各地發展改革委的主要領導要親自過問，親自部署，加強領導，督促落實。分管領導要親曆親為，特别是要加強立法、行政執法、行政複議等工作過程中的協調工作。要重視法制工作機構和隊伍建設，有條件的設立單獨機構，條件不具備的，要落實崗位職責。要盡可能選配政治素質好，專業對口的同志到法制工作崗位上。要積極創造條件，為法制工作提供必要的工作條件。要關心和重視幹部的培養鍛煉和成長進步，為他們提供必要的學習培訓機會。

    （二）不斷創新工作機制

    發展改革工作大事多、急事多、難事多，千頭萬緒。無論是國家發展改革委，還是地方發展改革委，工作量都相當飽滿，法制工作機構的任務也十分繁重。委内的所有規範性文件，包括法律法規和規章的起草、制定發展規劃、産業政策、提出稽察報告、發布公告、答複外交口徑等等，法制工作機構都要認真負責地把關，委外的法律法規協調工作量也相當大。在人少任務重的情況下，要出色地完成任務，就必須善于總結經驗，摸索工作規律，不斷創新工作機制。一要建立和完善部門之間的協作配合機制。形成良好的合作機制和融洽的工作氛圍，這是做好工作的重要條件。要善于把原則性和靈活性結合起來，既要堅持原則，又要虛心聽取别人意見，尊重别人。對應由我們牽頭的事項，要切實負起責任，搞好組織協調；對以其他部門為主的，要按照分工，主動配合；對存在職能交叉的，要主動“走出去”與有關部門加強溝通，通過協商達成共識。二要增強系統意識，密切上下聯系。法規司組建以來，經過大家的共同努力，系統之間的聯系日益緊密，對形成凝聚力、提高法制工作水平發揮了積極作用。今後要繼續采取靈活多樣的方式，加強與地方的聯系與溝通。比如，通過組織小型研讨會，及時就工作中遇到的具體問題研究提出對策；通過召開經驗交流會，相互借鑒，共同提高；通過舉辦專題培訓班，集中學習掌握有關法律法規，提高業務素質；通過分片召開工作會議，更好地了解各地區工作動态。還要充分利用網絡平台、内部刊物，及時将最新的工作進展以及各地的做法經驗進行交流。這是系統上下共同的任務，希望大家積極參與，提供支持。三要與委内各項業務工作有機結合。法制工作機構大量的日常性工作，是隐身幕後的服務性工作。要牢固樹立“參謀、助手和法律顧問”的觀念，為業務司局、業務處室準确、及時、優質地提供法律服務，隻有這樣，才能得到各司局、處室的配合、支持和肯定。

    （三）進一步提高政治素質和業務素質

    建設一支政治強、作風硬、業務精、素質高的法制工作隊伍，是提高各級發展改革部門依法行政水平的重要保證。法制工作的政治性、政策性、知識性和專業性都很強，因此，必須加強學習。首先要認真學習鄧小平理論和“三個代表”重要思想，學習黨的方針政策，自覺地與黨中央保持一緻。當前，要認真學習十六屆五中全會的《建議》，吃透文件精神，真正把科學發展觀融彙到我們的法制工作中去。要鞏固保持共産黨員先進性教育活動的成果，切實轉變工作作風，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨意識。其次，要不斷加強業務學習。做好法制工作，不僅需要法律知識，而且也需要所涉及的各行各業的知識，不主動加強學習，不斷更新知識結構，就不可能很好地完成工作任務。要刻苦鑽研業務知識，提高理論修養，努力使自己成為某個法律領域的專家。三是要進一步加強廉政教育和制度建設，防微杜漸，警鐘長鳴，做廉潔奉公和遵紀守法的模範。

    同志們，新時期發展改革系統的法制工作任務艱巨，使命光榮。我們要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀統領法制工作，振奮精神，團結協作，求真務實，銳意進取，為全面推進依法行政、加快建設法治政府，實現國民經濟和社會發展第十一個五年規劃和全面建設小康社會的宏偉目标作出新的貢獻。

謝謝大家！

 

 

2005年全國發展改革法規工作會議在廈門舉行

 

 

11月4-5日，國家發展改革委法規司在福建省廈門市召開了2005年全國發展改革法規工作會議。會議的主要任務是，貫徹黨的十六屆五中全會精神，進一步落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，研究部署2006年發展改革系統法制工作。國家發展改革委副主任杜鷹同志出席會議并作重要講話。福建省副省長蘇增添同志代表省政府到會祝賀并緻辭。國家發展改革委法規司司長任珑同志作了題為《總結經驗，開拓創新，不斷提高發展改革系統法規工作水平》的工作報告。各省、自治區、直轄市以及計劃單列市、副省級省會城市和新疆生産建設兵團發改委主管法規工作的負責同志和法規處長，以及特邀的國務院法制辦的同志約150人參加了此次會議。

杜鷹副主任在講話中指出，法制工作涉及發展改革各個領域、各個方面，是一項與全局密切相關的重要工作。随着全面推進依法行政和建設法治政府步伐的加快，法制工作任務日益繁重，地位也越來越重要。加強法制工作是提高宏觀調控水平，保持經濟平穩較快發展的迫切需要；是深化改革、完善社會主義市場經濟體制的重要保障；是加快轉變經濟增長方式，建設資源節約型社會和環境友好型社會的有效手段；是統籌經濟社會協調發展、構建社會主義和諧社會的必然要求。

關于明年的法制工作，杜鷹副主任提出，要理清思路，抓住重點，深入推進發展改革依法行政進程。一是統籌規劃，突出重點，切實加快立法進程；二是規範行為，落實責任，切實提高行政執法水平；三是增強責任意識，完善工作方法，認真負責地做好行政複議工作；四是學用結合，注重實效，堅持不懈地開展普法宣傳教育；五是服務全局，标本兼治，逐步建立适合我國國情的招投标制度。杜鷹副主任強調，各級發展改革部門要切實加強對法制工作的領導，不斷創新工作機制，進一步提高政治素質和業務素質，建設一支政治強、作風硬，業務精、素質高的法制工作隊伍，努力當好參謀、助手和顧問。

為了解各地法制工作情況，杜鷹副主任還親自主持召開了各地發展改革委主任參加的座談會，認真聽取了他們對搞好全國發展改革系統法制工作的意見和建議。

任珑司長在工作報告中總結了一年來發展改革系統法規工作進展情況,提出2006年要以能力建設為着力點，努力創新工作方式，重點做好七項工作。一是增強能力、立足服務，做好法規協調工作。二是統籌兼顧、突出重點，做好立法工作。三是提高素質、創新機制，做好行政複議和應訴工作。四是統籌規劃、周密部署，做好“五五”普法工作。五是加強協調、不斷開拓，做好招标投标工作。六是聯系實際、深入調研，開展重大法律問題研究。七是加強培訓、擴大影響，做好系統建設工作。

為交流法制工作經驗，做好下一步工作，會議進行了典型發言和分組讨論。北京市、江蘇省、河南省、福建省、四川省發改委的同志分别就依法行政、制度建設、普法和招投标等内容作了典型發言。與會代表圍繞學習貫徹杜鷹副主任的講話和任珑司長的工作報告，以及如何做好新形勢下的法制工作，結合各地實際，進行了讨論，并對《國家發展改革委行政複議實施辦法（征求意見稿）》提出了意見。為溝通情況，我們還向會議提交了《全國發展改革系統“四五”普法總結驗收報告》、《十屆全國人大及其常委會的立法情況》兩個參閱材料。大家普遍反映，此次會議提出的發展改革法制工作基本思路和工作任務，既有戰略高度與前瞻視野，又體現了切合實際、服務大局、突出重點、分步推進的特點，使大家認清了形勢，開闊了思路，為進一步推動發展改革法規工作打下了基礎。

聶高民副司長在最後的會議總結中指出，本次會議氣氛熱烈、主題鮮明、内容豐富，研究問題的深度、分析問題的高度和貼近實際的程度進一步提高。廣泛交流了經驗，理清了思路、堅定了信心、明确了任務，對進一步做好發展改革系統法制工作将起到非常重要的促進作用。聶高民副司長還代表全體代表對福建省發改委、廈門市發改委為會議圓滿召開給予的大力支持表示衷心的感謝。